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PPP专题

0150721153739              追问中国式融资

                                     需要一个怎样的PPP

 

以2013年11月12日《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为标志,PPP模式上升到国家体制机制改革层面。进入2014年,在国家相关部委,尤其是在发改委、财政部的大力推动下,PPP在国内呈万马奔腾之势,并成为2014年中国最热门词汇之一。仅仅这一年之中颁布的有关重要法律法规已超过40部。

2014年也被业界人士称为“中国PPP元年”。

 

 

追根溯源

 

阅读核心:近20万亿地方债务风险亟须途径化解,新型城镇化需要大额投入。如何破解这个两难问题?财政部正在主导推动的PPP(Public-Private-Partnership,公共私营合作制)模式或将成为新手段。

 

追问1:从中央到地方,为什么突然发力PPP?

 

从1994年的福建泉州刺桐大桥BOT项目算起,到2014年PPP模式在中国正好走过20个春秋。2014年骤然成为热点、是有着时代和现实背景的,除与中国改革的不断深入密切相关,最直接的问题无外乎有以下三个困境和两个需要:

困境之1  20万亿地方债引发“井喷”。多年来,地方政府进行市政建设的融资方式主要是通过成立融资平台,对改善民生和社会事业发展起过积极作用,但也带来了债务危机。截至2012年底,有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。国家审计署2013年底公布的地方政府债务数据显示,截至当年6月底,中国各级政府负有偿还责任的债务共约20.70万亿元,占GDP的40%左右。庞大的资金负担,使得地方政府迫切需要新的破解渠道。

困境之2  40万亿新城镇建设资金缺口。化解这近20万亿地方债务风险成了令各方头痛的问题,另一方面随着新一轮城镇化建设,遭遇农民进城、基础设施建设等诸多问题。面对官方估算出的40万亿资金的缺口,以往靠出让土地缓解资金问题的传统投融资体制已难以为继!资金从何而来,更加成为困扰地方政府的一大难题。

困境之3  40万亿民间闲置资金无处可投中国人民银行2013年数据显示,国内居民储蓄余额已突破43万亿元。民间游弋的这些大量资金在股票前景不佳、房地产遭遇新一轮难题中急需寻找新的出路。

需要之1  需要之一财税制度改革的客观需要。之前BT(建设—移交)融资模式,由于后续经营不善等弊端尽显。多地商业银行大批削减甚至不再批准BT项目资金,又遭遇已经十分严重的地方债务风险,需要推广预算制度改革,通过政府负债和补贴的纳入预算的全口径管理,实现掌控地方财政和地方预算平衡两个目标。

需要之2  转变政府职能改革的需要。本届政府将减少政府审批事项、转变政府职能作为改革方向。从原来政府完全主导、无规划超额负债发展经济转变为吸引社会资本合作、将部分风险(当然也有收益)转给民间资本,正是PPP模式可以达到的。

 

PPP模式3大好处

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追问2:什么是PPP?

 

所谓PPP,是Public—private—Partnership英文组合的缩写,翻译成中文就是“公私合作伙伴关系”。在该术语的出现之前,私人部门参与提供共同产品或服务已有很长历史,只是那时人们广为使用的术语是Concession、BOT、PFI等。

PPP之  中国官方定义

住建部——定义是:政府按照有关法律、法规规定,通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者,明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。(住建部第第126号令《市政公用事业特许经营管理办法》2004年)

财政部——定义是:政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。( 财金〔2014〕76号  2014年10月08日《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》)

国家发改委——定义是:各级人民政府依法选择中国华人民共和国境内外的法人或者其他组织,并签订协议,授权法人或者其他组织在一定期限和范围内建设经营或者经营特定基础设施和公用事业提供公共产品或者公共服务和活动。(《基础设施和公用事业特许经营法 (征求意见稿)》2014年12月)

 

追问3:PPP能干什么?

 

能加快基础设施的提供 将公共部门短期内无法承担的初始投资转化为私营部门的投资和公共部门或最终用户的长期付费。

能更快的促进项目实施 将服务付费与服务可及性捆绑激励,促使私营部门提高项目实施效率。

更低的合生命周期成本 私营部门更有动力通过降低成本提高自身收益水平,可以克服政府提供方式下预算体制缺陷导致的成本管理问题。

更优化的风险分配 通过风险的最优分配实现项目价值提升。

更能激励进步 利用项目协议中的激励机制鼓励私营部门改进管理和提高绩效水平。

更佳的公共服务质量 通过对私营部门技术经验的整合、服务创新激励以及项目协议约束,实现项目投资和管理层面的规模经济,从而降低同等质量公共服务的提供成本或在同等成本水平下提供更优质的公共服务。

提高公共管理能力 公共部门专注于公共服务规划和绩效监管,同时获得更多、更有效的市场基准信息,在项目监管过程中逐步提升公共管理能力。

 

追问4:如何甄别PPP的适用项目?

 

针对特定项目,是否适用PPP模式通常可从以下几个维度来研判:

(1)是公共产品或公共服务领域的项目。

(2)合作期限相对较长,最好包括从项目前期准备到后期运营的全过程,其中运营期在3年以上。

(3)项目具有一定专业要求,且存在足够多的潜在社会合作主体。

(4)综合评价PPP项目的交易成本。

(5)PPP项目不限于收费机制完善的项目。

 

 

 

 

数据统计  

 

PPP中国演变路线图:波澜不惊20年

 

  • 1994

√)福建泉州刺桐大桥成为国内首例引入民资进行基础设施建设的项目。

√)国家计委首批选择了5个BOT项目试点——广西来宾B电厂、成都自来水六厂、广东电白高速公路、武汉军山长江大桥和长沙望城电厂。

  • 1995

√)国家计委、电力部、交通部联合下发《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》,为试点项目提供了法律依据。

√)上世纪90年代,PPP项目以外资为主,主要集中在交通、电力和水务等行业。

  • 2002

√)建设部出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》。

  • 2004

√)建设部发布《市政公用事业特许经营管理办法》,该办法及各地出台的特许经营条例成为BOT项目的基本法律依据。

√)十八届三中全会召开后,中央政府释放明确的推广PPP的政策信号。

  • 2010

√)5月国务院发布的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》。

  • 2012年 

√)发改委、住建部、工信部、国资委等近30个部、局、委、会、署先后发布了鼓励民间投资的实施细则。同年,财政部设立中国财政学会公私合作(PPP)专业委员会,提出采用PPP模式破解地方融资平台的债务问题。

  • 2013

√)11月,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为标志,PPP模式上升到体制机制改革层面。

√)12月25日,财政部部长楼继伟在全国财政工作年会上的内部讲话拉开全国财政系统推广PPP的序幕。

  • 2014

√)4月23日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,决定在基础设施等领域推出一批鼓励社会资本参与的项目,让社会资本特别是民间投资进入一些具有自然垄断性质、过去以政府资金和国企投资为主导的领域。

√)5月21日,国家发改委公布首批80个基础设施等领域鼓励社会投资的项目。

√)5月25日,财政部成立PPP工作领导小组,财政部副部长王保安担任领导小组组长。

√)5 月3 日,国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》(年征求意见稿)发布

√)9月24日,财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》的76号文。

√)10月22日,PPP成为中国主持的第21届APEC财长会议的重要议题之一。

√)10月24日,国务院总理李克强主持国务院常务会议,要求大力创新融资方式,积极推广PPP模式,使社会投资和政府投资相辅相成。

√)10月28日,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》颁布,鼓励地方存量债务转型PPP项目。

√)12月4日,财政部首次对外公布了总投资规模约1800亿元的30个政府和社会资本合作模式(PPP)示范项目。

√)12月22日,湖南省财政厅印发《湖南省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》,全国首个省级PPP指导意见问世。

 

 

政策落实

 

看行动——跑马圈地:示范区还是竞技场?

 

各地PPP项目爆发性增长,数万亿大幕拉开。认准PPP是未来发展的走向与趋势后,各地政府反应迅速,推动PPP试点项目上马,争先进入第一梯队,积极打造全国PPP模式推广运用的先行区、示范区和样板区,全国呈现群雄逐鹿之势。

 

国家之谋:政策密集发力

 

自2014年3月起,国家相继出台了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等文件大力度支持其发展。如果以新政的出台分量和数量而论, PPP受重视程度自然不言而喻。据不完全统计,自9月23日财政部首个PPP文件——《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金76号文)下发以来,中央政府层面发布的直接涉及PPP内容的文件不少于7篇,包括国发43号文、45号文、60号文、财预351号文,以及发改投资2724号文、财金112、113号文。

财政部印发的112号文,公布了30个政府和社会资本合作模式(PPP)示范项目(见下图),涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、医疗、体育等多个领域,总投资规模约1800亿元。

由此,PPP模式的巨大优势在众多创新机制中脱颖而出,在2014年踏入顶层设计的行列。

 

地方之动:积极紧随其后

 

国家层面的制度保障给各省市注入了强心剂。出于对中央政策的响应,也由于原有融资方式的不可持续,各地政府积极响应出台实施意见,并进入加速推广项目试点:4月份,哈尔滨和洛阳作为财政部力推的PPP模式的试点城市,已经通过多个项目先行实践总结经验;8月7日,重庆举行10个PPP项目集中签约仪式,涉及资产总额超过1000亿元;8月27日,江苏发布15个PPP试点项目,投资总额达875亿元;9月11日,福建印发推广PPP的指导意见,随后又公布28个PPP试点项目,涉及投资2247亿元;9月24日,安徽推出包括42个PPP项目的清单,总投资709亿元……8月初,重庆推出的10个PPP战略合作项目集中签约,与中铁建、港铁等企业现场签订2个合作备忘录、8个具体项目,包括交通设施、市政基础设施、土地整治等领域,涉及总投资或资产总额超过1000亿元。

2014年,大部分省份都已出台了政府购买服务的有关文件,例如江苏推出首批15个拟运用PPP模式的试点项目,投资总额达875亿元;天津采用PPP模式建设运营的公共设施达20个,总投资超过500亿元;安徽公布第一批42个城市基础设施类PPP项目,总投资709亿元。此外,河南、湖南、河北多地分别出台了关于推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式的通知与指导意见,围绕PPP模式的特点、基本原则、重点任务等多方面展开。

 

政企合作:社会资本向多领域进军

 

全国每年都投资大量资金用于道路、桥梁、水利等基础设施建设,尤其过去几年,中国高铁、高速公路、港口的建设规模高居世界首位,越来越多社会资本参与到国家大型项目中。把政府部门的远景规划协调能力、社会责任与企业部门的技术经验、管理效率、资金支持充分地结合起来,不仅获得了比单独一方行动更为有利的结果,还有效地减缓政府的财政压力与财政风险。

企业摩拳擦掌,欲涉足多领域大展拳脚

PPP项目的引进,为多领域基础设施建设带来了改革春风,在财政部印发的112号文中的众多领域中,引起了不少企业的兴趣和参加PPP项目培训,进行实地考察的热潮。在湖南省长沙县举办的总投资金额为408亿的政府与社会资本合作模式(PPP)示范项目推介会上,不乏中国中铁、湖南龙骧交通等颇具实力的投资者身影,同样还有通畅客运、鑫沙客运等本土企业。其中,长沙县城乡公交一体化项目现场签约,长沙县政府将与通畅客运、鑫沙客运、龙骧集团组建城乡公交集团公司,后续将建设1个客运枢纽站、2个中心客运站、280个公交站点,至2016年逐步开通到达各镇街的城乡公交线路,助力城乡一体化发展。

在财政部公布的30个PPP示范项目中水利基础设施建设的项目多达14个,各省市中还有大量水利建设PPP项目,包括供水安全保障、水源环境保护、引水工程、污水处理设施建设等多方面。同时,涉及土地整治、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、医疗等多个领域。

在众多基础设施建设中,极具亮点的是将为医疗领域改革焕发新的活力。其中,浙江省台州市椒江区在全国率先尝试以PPP模式推动公立医院与民营企业合作建设医疗养老项目,打造浙东南医疗养老中心,有效破解民生项目建设融资难题。

投融界纷纷示好

2014年10月22日,第21届APEC财长会议在北京召开,在此高规格的闭门会议里,近半时间用于讨论PPP议题,并且出台了《APEC区域基础设施PPP实施路线图》,可见PPP已经成为亚太地区经济增长的重要一环,成为国际聚焦点。

国际聚焦也正影响着中国投融界的判断,投融界是专业的投融资信息服务平台,在PPP项目选择上还更多关注“有利可图”,面临此轮PPP热潮,投融界普遍认为许多项目具有可行性。在江苏开展的首批“政府和社会资本合作(PPP)”试点项目推荐会上就有世界银行、国际金融公司等20多家金融机构共同参与。

在众多金融机构中,中信银行已经拔得头筹,参与的PPP项目已进入落地实施阶段。中信银行的主要股东中信集团与汕头市濠江区政府历经四年的摸索和准备后终于落地,签订了500亿的PPP项目合同,联袂打造滨海新城,新区规划面积达168平方公里,该项目是国内首个由地方人大通过的政企合作综合开发项目,俨然成为国内该模式下的示范标杆。在财政部网站公布的首批30个PPP项目里,中信银行提供融资的贵州省贵阳市南明河综合治理项目二期成功入围,中信银行也成为首家为财政部PPP模式示范项目提供融资的商业银行。

另外,世行、亚行、国际金融公司近年来也一直探索PPP的有效模式。投融界的加入,为PPP项目专业化的融资提供保障,为PPP的发展保驾护航。

 

问现象—— 实际落地:在尴尬中如何进退

 

出于各方面因素的综合考量,部分社会资本对PPP模式仍处于观察阶段,甚至望而却步。

 

签约之热,掩盖不了落地之冷

 

数万亿的PPP项目签约合同,显示着2014年摘取了丰硕的果实。但是,透过现象看本质,这些合同实际落地情况又是怎么样的呢?

在热闹的签约潮中,有部分县市认为PPP是个发展良好机遇,把PPP当成包治百病的良药,先抓住机会,赶紧上马一批PPP项目,而真是否适合等签约以后再说。政府中不乏这类机例子,而这些也同样发生在社会资本中,一些对PPP模式展现了极大兴趣的企业表示:“公司目前计划将民间资本运用起来,支持政府进行基础设施建设。对于是否可以控股和采取何种合作方式,公司并不是特别在乎,最主要是先参与进来。”由此可见,这些社会资本只是想先参与进项目,而未考虑实际发展与落地。

而在金融界,国开行、工商银行、华夏银行等银行金融机构积极准备相关的业务,不过多停留于准备与调研情况中,除了中信银行外落地的项目外,尚未有其他银行的相关项目对接落地。

由于我国市场经济不够完善,能够借鉴的PPP项目案例不足,还未真正认识到PPP项目的复杂结构,在未弄清PPP背后隐含的运作理念、运作机制、运作规则,盲目开发项目,因此PPP项目各地签约热潮以后似乎都遭遇了落地冷的寒流。

 

社会资本的观望

 

千亿大单不断涌现,但是PPP也呈现出上热下冷的状态,在一些地方纷纷推出PPP计划的同时,另一些地方持观望态度。一位市财政局PPP相关人士坦言 PPP很复杂,需要想清楚了再推进。

从上往下看,PPP模式完全贴合中国市场经济的改革精神,是全面深化改革的重要手段,是减轻财政债务、破解城镇化的重要利器,再加上政府的积极推广,理应受到公众尤其是社会资本的竞相追逐;但从下往上看,揭开PPP的热闹外壳,在实际落地中,PPP是否如聚光灯下的美妙?而与PPP热烈火爆的关注和讨论背道而驰的是部分社会资本还在岸上观望,不愿轻易出手,那是什么引起了这部分社会资本持观望态度呢?

第一,PPP本质上是希望多方共赢的一种模式,但也不乏失败案例,如英法海峡隧道、墨西哥收费公路工程等大项目都是国际上PPP项目失败的典型案例,导致损失巨大,并且由于PPP从修建到运营管理的工程周期长,需要更多时间验证可行性,国内能够借鉴模板的不多,因此部分社会资本还在继续观察其发展走向。

第二,双方在项目回报率方面容易产生争议,在PPP项目中,政府既是运动员又是裁判员,有时很难平衡项目的公共利益与企业利润的关系;并且社会资本开展此模式更多的出发点是利益,PPP项目投资额度高、回报周期长、收益不确定性,同样制约着PPP项目在中国的发展。

第三,由于社会资本与政府合作将涉及多种限制与规定,过程中审批、决策周期长,政治影响因素大,还有一些地方政府为了吸引企业合作,对企业承诺过高收益率,有企业没有进行充分论证就贸然进入,结果项目运营之后,政府负担不了这么大的支出压力,项目收益就难以保证,这就会出现政府与企业“双输”局面。

第四,社会资本出于风险考量而观望,河南指导意见称:充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则,合理分配项目风险,项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担,政策、法律和最低需求风险等由政府承担。政府不得承诺给予社会资本过多补贴,不兜底市场风险。如此风险不对等的承担,让社会资本却步。

 

 

媒体聚焦  

 

APEC搭台 PPP唱戏

 

2014年10月22日,作为亚太经合组织(APEC)第22次领导人非正式会议前最后一个亮相的专业部长级会议,北京举行了第21届APEC财长会议。 “PPP这个议题大家讨论最为热烈,几乎占了将近一半的时间。”中国财政部部长楼继伟会后透露。

2013年在印尼举行的APEC会议就明确了在APEC框架下提出了互联互通计划,致力于实现APEC成员的相互紧密连接,各国官员描绘了升级硬件、建设制度和促进人与人联结的建设蓝图。

当前,APEC区域各经济体普遍面临着巨大的基础设施需求和有限的公共财政资源制约的现状。在这一背景下,PPP这种新的、有别于传统政府采购模式发展基础设施的可行模式脱颖而出。

本次财长会议的重大成果是通过了《APEC区域基础设施PPP实施路线图》,这标志着在解决亚太区域基础设施筹资难、推进亚太区域互联互通方面,迈出了实质性步伐。

此次财长会议上,中国将利用在亚洲开发银行设立的中国减贫和区域合作基金中的500万美元,支持APEC发展中国家在基础设施PPP、区域合作和互联互通领域的能力建设和项目开发。

印尼代表团团长、印尼财政部财政政策机构主席哈迪延托表示:“我们的公共资金是非常有限的,所以期待私有企业参与到PPP项目中进行融资,这次也希望学习中国的PPP经验,两国合作进行一些项目。”

目前,中国正以“加速度”在国家及地方层面推进PPP模式。

据《 中国经济周刊 》(2014年第42期)

 

地方政府误读PPP

­第一反应是又可以上项目

 

2014年3月以来,在北京、上海等地各种形式的PPP论坛、沙龙、研讨会几乎每周都有。

而在这股PPP热潮当中,一个重要的主角是地方政府。一位投融界人士表示,现在主要是政府热心,然后才是投资人热心,原因很简单——地方政府缺钱。

清华大学建设管理系教授王守清也持相似观点,“面临严重的地方债压力,地方政府真的没钱搞大规模基础设施建设,财政部一推PPP,地方政府第一反应就是又可以上项目。”

目前PPP模式在中国的实践经验尚浅,多位业内人士表示,基础设施特许经营在中国搞了二十多年,BT、BOT等简单的模式已经把好做的项目瓜分完毕了,如今剩下的都是难啃的骨头。

PPP说白了是公私双方收益共享、风险共担的合作机制,但这些高投入的合约要经受住二十年甚至更长的时间检验并不是一件容易的事。更重要的是,基础设施、公共服务领域的PPP,不只是政府与私人投资部门双方的合作,如何体现公众利益也是重要考量,比如地铁涨价,票价提高政府可以减少补贴,PPP公司也可以有更多利润空间,但公众的福利会损失。而目前与PPP相关的法规政策层次较低,权威性不够,部分文件之间甚至相互矛盾。

在这一轮PPP的热潮中,作为主要参与方的地方政府和民间资本,能否真正理解PPP的含义和功能,避免一哄而上,是各界普遍的担忧。

据《华夏时报》   2014年5月7日

 

PPP盛宴

 

李永乐(化名)是西部某县的一名常务副县长,其所在的县正在建设一个新区,对于引入 PPP模式进行道路等基础设施建设非常感兴趣。如李永乐所在的县一样,全国不少城市特别是发展比较滞后的中西部地区,对基础设施和公用事业的投资和融资需求较大,而这些地方都面临资金不足的困扰,亟须寻找新的融资运营模式。

不少像李永乐这样的地方基层政府官员还未真正了解PPP是什么,更不知道怎么去正确运用PPP。无论是李永乐所在的西部某县,还是其他省市,都把利用PPP来解决融资难题、化解债务压力作为了主要目的。

PPP的融资化债功能,确实让李永乐非常心动。但是他也意识到,地方政府实际操作起来比较难。他表示,通过PPP模式政府和社会资本组建项目公司后,也需要向银行融资,但是目前中国商业银行放贷不灵活,并不看项目本身是不是有偿还能力,经营情况是不是正常。如果这个问题不解决,很多PPP项目特别是本身没有直接经营收益的项目,难以用好PPP。

“不客气地讲,有的地方本来就是饮鸩止渴,原有的举债模式行不通了,融资平台受限,因房地产调控土地财政难以为继,突然来了PPP,肯定要抓住的。”一位业内专家表示,“透支未来的钱干今天的事”蕴含着较大的风险。当前大多数地方政府官员对PPP了解有限,如果不进行合理的项目筛选、方案设计、服务监管,待特许经营期满后,政府收回的可能不仅仅是一堆超越使用寿命的“垃圾”,还有可能债台高筑。据《财经国家周刊 》2014年第12期

 

如何实现政府和市场双赢?

 

公私合营的PPP模式既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务,又能减轻政府公共财政举债压力,但这并不意味着地方政府就可以将融资难和债务问题寄托于此,值得思考的问题是——如何实现政府和市场双赢?

专家普遍认为,从发展角度看,随着城镇化步伐加快,基础设施建设资金问题凸显,PPP模式越来越受到青睐。然而,PPP更多的是一种管理模式的革新,并不是每个项目都适用。它的意义在于价值共创、风险共担和收益共享,是当今资源共享社会的大趋势。

从过去的政府深度参与项目,到放手市场,竞争机制可以更好地发挥作用,PPP模式可以避免过去政府独资的弊端,在治理结构上更加科学。

然而从企业角度来看,大多基础设施的PPP项目利润微薄,回报时间长,存在一定风险,因此,做好前期的规划和评估是吸引民间资本进入的前提。

很多人注意到,由于缺乏经验,项目前期的市场调研等准备工作不足,运营过程中的决策错误等造成了企业在财务上的亏损;政策变更等不稳定因素造成的风险,也暴露出制度上的不完善。

PPP项目的监管一是体现在项目立项和准入上,二是项目建设运营时期的绩效监管。对此,政府的职能从过去具体参与项目,更多转向风险的防范和监督,以解决市场失灵、服务和绩效不符要求等问题,从而保护公众利益。同时,PPP模式在完善发展过程中也涉及配套政策的跟进和相关法规的建立。

《 光明日报 》( 2014年12月04日10 版)

 

 

改革镜鉴 

 

PPP并不是一个新兴事物,在在国内已有长期而广泛的实践。但是,对于许多地方政府来说,PPP仍然是一个陌生的名词。推广应用PPP模式发展的大幕被迅速拉开。项目如何运作,风险如何把控,利润如何分享,诸如此类,还有许多不确定性。“千帆竞发,百舸争流”的景象背后。映衬的是盲目,还是理性?

 

镜:PPP进行时

 

案例回放1

北京:地铁4号线的应用

 

北京地铁4号线是PPP模式在我国轨道交通领域应用的典范。北京地铁4号线全长约28.2公里。项目于2004年8月开工建设,2009年9月28日正式开通运营。

1.融资模式的运作方式

(1)项目融资。4号线是北京市首条采用PPP方式建设运营的线路,项目总投资约153亿元,分为A部分107亿元土建投资和B部分47亿元的机电投资,其中B部分由社会投资组建项目特许经营公司负责投资建设,即PPP模式,由港铁、京投、首创合资成立的京港地铁公司共同承担。

(2)项目建设。A和B部分工程项目全部委托建管公司进行建设。

(3)项目运营。京港地铁公司根据特许协议和《资产租赁协议》从4号线公司处租赁A部分项目设施,负责4号线项目设施的运营和维护,并按特许协议规定获取票款和其他收益。

(4)项目移交。特许期结束后,京港地铁公司按照协议将A部分项目设施交还给4号线公司或移交给市政府或其指定机构,同时将B部分项目设施移交给市政府或其指定机构。

2. PPP模式应用中的风险机制

PPP模式中城市轨道交通建设面临来自政治、金融、建设、经营、市场等风险。4号线在平衡风险和收益的机制上,实行票价调整机制。政府对调整后的票价与政府定价的差额实行补偿或返还。在客流风险分担上,政府和社会投资机构明确了实际客流量于预比例,政府适当减免或调整租金的原则。此外还制定了社会资本退出机制,当遇到不可抗力或不可预见事件对其运营造成严重影响时,政府有义务介入以保证正常系统安全运行。

4号线PPP模式的效果

从政府角度看,PPP模式的应用缓解了政府对城市轨道交通建设的融资压力,节约了财政支出。二是提高了城市轨道交通建设、运营的效率。三是引进了先进的技术和运营管理经验,为北京市节省了近50亿元资金,优化了服务水平。

从社会投资机构角度看,首先实现了香港地铁公司向内地投资谋取发展的愿望。4号线的首次尝试为香港地铁公司扩展内地市场提供了宝贵经验。其次,4号线日均客流达到近90万人次,最高日客流量近120万人次,良好的客流量业绩为项目成熟期盈利提供了保障。

北京地铁4号线PPP模式的意义在于兼容了公益性和逐利性,打破了原有机制,引入透明的市场竞争机制与先进的运营理念,也为政府与企业合作提供新思路。

 

案例回放2

贵州:PPP助推“三农”转型发展

 

前不久,仁怀市传出一条吸人眼球的新闻:两家分别来自台湾和香港的民营企业,一口气就“吃掉”了该市五马镇的三个村和一个社区。这是咋回事呢?原来多年来,在仁怀这样的山区农村乡镇,要推动转型发展,实现城乡一体化,决非易事。去年以来,仁怀不断向有识之士抛出“橄榄枝”,终于,香港东升农场和台湾今日景艺生物科技有限公司经过考察,瞄准五马镇协农、龙里、鱼孔河三个村和五马社区这一片风水宝地,决定在此打造一个现代观光农业和一个乡村休闲旅游项目。由此,三村一社区涉及到的七个村民组的3000多亩土地,通过流转的方式出租给了这两家公司。一夜之间,2800多户农民“洗脚上田”,摇身一变成为公司员工。

据了解,截至目前,台湾今日景艺生物科技公司已经投入资金8000万元,完成投资进度30%,建起了三个智能温室大棚、一个主培楼等;香港东升科技集团已经投入资金2000万元,完成投资进度25 %,建起了百亩蔬菜大棚、启动了员工培训楼建设等;仁怀市政府已经匹配资金2000万元,为这两个项目完善了基础设施建设。

市长王茂才认为,这两个项目通过利用“PPP模式”运作,不仅促成了政府、企业和农民三方的“自由恋爱”,而且还实现了互动多赢,从长远发展来看,最大的“赢家”还是农民。同时还为全市农村实现产业、投资、环境、收入、身份、就业和治理的“七个转型”发展寻找到了一条可循之路。

(据 2014年07月30日《新华网贵州频道》)

 

案例回放3     

沈阳:三方满意的秸杆气化站

 

PPP合作的过程中,最理想的状态是私营资本盈利,但不暴利。

PPP项目应该做限制,不能让利润过高也不会让项目亏损,因为是公共项目,亏损意味着项目失败,而利润过高,直接损害百姓的利益,与公共项目的本质背道而驰。在许多成功的例子中,都是私人资本与政府各自实现自己的预期,达到了合作共赢。如沈阳市于洪区沙岭镇秸杆气化站就成功地采用PPP模式。 秸杆燃气是通过专用设备将农作物秸杆、稻壳等固体生物质原料经过燃烧产生的方便清洁的燃气,是供人们使用的种新型的环保能源。这种技术对于改善农民生活条件,开发利用环保可再生能源具有十分重要的意义。该站建设总投资263万元。其中市财政补助130万元,区财政补助25万元,承建单位投资108万元,负担了应由农民自筹的那部分资金。气化站建成后,由园区物业公司管理。该站当年建设当年受益,设计用户1200户,目前已增加到1500户,是沈阳市规模最大的秸杆气化站。经过几年的摸索与实践,目前已实现良性运转,显现出多方面的效果。

首先,农民满意。目前每立方米的秸杆燃气收费0.3元,平均每天用26立方米的气,花掉0.78元,一个月用23 .4元就档了。而用液化气罐每月节省用至少也要45元,而且新的燃气点火快,压力稳定,不熏锅。其次开发商满意。在建站初期投入资金108万元,担负了应由农民自等的那部分资金,受到农民的欢迎,为销售商品房赢得了人群。更重要的是燃气进楼成为农村商品房的新卖点。按每平方米多10元钱计算,目前小区已销售20万平方米,多卖200万元,早已收回投资。最后,政府满意。为老百姓把好事办实,把实事办好,这是党和政府的一贯主张,老百姓满意了,是政府的最大政绩。

 

案例回放4

PPP,想说爱你不容易

 

成功的经验固然重要, 但从失败中得到的教训。给后来者提供借鉴经验,更能促进社会发展的进步之旅。因此——冲动之下,还需理智。

一座大桥的喜与悲

1996年底通车的泉州刺桐大桥,为内地首例BOT项目,曾被树为典型。当年《人民日报》称赞“刺桐大桥不仅是一座解决塞车、过桥困难的物质的桥,而且是一座探索、改革的桥,它的意义远远超出了造桥者的想象”。但时过境迁,刺桐大桥已光芒不再。从2011年开始,泉州境内跨越晋江的8座大桥中,只有刺桐大桥收费,其余的都免费。特许经营期限到2025年的刺桐大桥,屡受当地市民抱怨。在泉州市民眼中,它现在俨然变成了迟迟不取消收费的“拦路虎”。2014年随着PPP模式再次急剧升温,人们再把目光转向刺桐大桥,它近20年的波澜起伏,为现实增添了一层镜鉴的意义,

刺桐大桥的那根“刺”

上世纪90年代初,福建省泉州市只有一座泉州大桥跨越晋江两岸,随着经济发展已经严重超负荷运行。为缓解交通压力,1994年初,泉州市政府决定再建一座跨江大桥。但是由于当时泉州市政府财力有限,因而决定对外招商。其中,泉州市M公司表示愿意承揽该项目。泉州市政府经权衡后,由M公司与政府授权投资的泉州市路桥开发总公司按60:40的出资比例成立“泉州刺桐大桥投资开发有限公司”。1994年10月初,市政府正式批准刺桐大桥投资公司按照BOT模式进行大桥的建设运营。大桥工程进展顺利,于1995年5月18日动工,1996年底竣工,全长1.5公里。1997年1月1日正式投入运营,比规定的3年工期节省了近一半时间,工程质量达到全优。投入经营后,车辆通行费稳步增长:1997年为2375.5万元, 1999年2963.6万元,2000年3748.5万元,2001年上升至4700万元。

风云突变

2000年初左右事情出现了改变,1997年底,泉州至厦门高速公路通车,刺桐大桥与高速公路相距仅300米,之后泉州市开始修建一条横向的牛山连接线,将高速公路与324国道贯通,然后直通与324国道相连的泉州大桥。这对刺桐大桥通行量造成影响,此后泉州市又先后修建了几座大桥,目前跨江大桥已共有8座,只有刺桐大桥收费,刺桐大桥的日子不好过了。

刺桐大桥项目是典型的PPP项目,同时也是特许经营项目,但是当初M公司取得刺桐大桥项目的建设和经营权时并没有订立完整的契约,对于政府兴建其他桥梁创成的竞争并没有相应规定,现在,由于通行量的不足,刺桐大桥似乎只有两种命运,取消收费或者政府回购。但在政府不回购的情况下,做为企业方取消收费是不可能的。毕竟建设时,M公司方靠股东筹集了资金,免费意味着企业承担损失,几乎不可能。

“鸡肋之痛”

泉州市人大代表曾连续多年提交取消刺桐大桥收费的建议。他认为,虽然周边道路、桥梁建设突飞猛进,但是政府还是应该尽量回购刺桐大桥。如果刺桐大桥收费能停止,对晋江两岸的发展,以及市民往来的便利有很大的好处。但是泉州市政府没有表态。知情人士称,大桥回购最直接的难题是资金。目前跨江已有8座大桥,刺桐大桥的黄金时代已经过去,但是大桥所需要的维护成本仍然摆在那里。M公司表示:但连路带桥12公里,加上还有13年的经营权,算便宜一点,刺桐大桥现价也在20亿元以上。但是去年刚通车的田安大桥总投资才12亿元,花20亿回购一座旧桥,可能性太小。

刺桐大桥未来十年命运如何现在尚不明朗,它像一根刺,刺痛着对PPP模式抱以厚望的人们。但同时它也以第一个吃螃蟹的勇气,为PPP模式的应用提供了宝贵的镜鉴作用。

 

历年失败项目情况一展表

 

序号 项目名称 出现的问题
1 廉江中法供水厂 1999年开始闲置至今, 谈判无果
2 延安东路隧道 2002年政府回购
3 山东中华发电项目 2002年开始收费降低, 收益减少
4 江苏某污水处理厂 2002- 2003年出现谈判延误、融资失败
5 上海大场水厂 2004年政府回购
6 鑫远闽江四桥 2004年走上仲裁
7 汤逊湖污水处理厂 2004年整体移交
8 长春汇津污水处理 2005年政府回购
9 北京第十水厂 Anglian 从北京第十水厂项目中撤出
10 湖南某电厂 没收保函, 项目彻底失败
11 杭州湾跨海大桥 出现竞争性项目
12 福建泉州刺桐大桥 出现竞争性项目, 运营困难
13 北京京通公路 运营初期收益不足

 

鉴:深改大潮下,谁为PPP护航?

 

“几家欢乐几家愁”。PPP绝非万灵药,如果不妥善设计和实施,可能给地方政府带来风险。

 

热背后的——冷观察1

 

PPP在实践中遇到的主要问题

 

  1. 政府信用问题。在诸多失败项目中,来自政府方面的原因占了比较大的比例。例如长春某污水处理厂项目中, 民营公司与长春市排水公司于 2000年 3月签署合作企业合同,设立污水处理有限公司,同年长春市政府制定长春污水处理专营管理办法。2000年底, 项目投产后合作运行正常。然而, 从 2002年开始, 排水公司开始拖欠合作公司污水处理费,长春市政府于 2003 年废止了管理办法 , 2003年 3月起, 排水公司开始停止向合作企业支付任何污水处理费。经过近两年的法律纠纷, 最终2005年 8月长春市政府回购该项目。这个例子是一些PPP模式失败的缩影,当前中国PPP模式推广的重点在于,政府运作PPP项目必须高度重视,要当作专业的事来管理,政府的商业意识和契约精神得到位,比PPP立法更为重要。
  2. 合同签订问题。1996年底通车的泉州刺桐大桥是国内首个PPP项目,泉州市某公司为刺桐大桥出资人,其收益为根据与政府协商制定的收费方式及收费标准对大桥使用者进行收费,直至2025年特许经营期结束为止。运营初期情况还好,但2006年政府相继修建了6座大桥,分流了车流量。政府和民企的关系渐生裂痕。在这个项目中企业承担了绝大部分责任和风险,现在面临项目收益预期、后期附加建设以及回购等问题;因签订的合同过于简单,很多内容现在也没有办法找政府论理,凸显合同过于简单所造成的尴尬局面。
  3. 经营中亏损。M水务有限公司是承担苏州工业园区行政区域内自来水、污水厂网建设和运行管理的一个合资公司,成立于2005年。当时,在原国有水务公司负债80%的情况之下,M公司投资近15亿元人民币,拿下这个公私合作的项目。但水务行业成本和价格倒挂的难题,让企业仅靠主营业务难以为继。M水务公司自来水的处理成本是1.64元/吨,而苏州市综合净水价格1.47元/吨;市政污水全部成本是2.4元/吨,但是污水处理费单价只有1.35元/吨。企业每年都亏损。因此M公司不得不通过像房地产配套的自来水、上水下水、小区管道等业务来弥补亏损。水务收入不到50%,而非水收入高达55%。按现在水价的提价速度,至少最近这些年根本不可能靠主营业务回本。

4. 公益与利益的冲突。从上世纪90年代后期,我国公立医院开始实行非临床服务外包,这是广义的公立医院PPP模式,还有其他10种医疗系统PPP模式。比如,北京中美华医投资管理有限公司采用运营—维护—管理的形式,运营管理公立医院。这是私人部门委托管理公立医院(OMM)。《中国科学报》称,混合所有制合作指公立医院与私人部门签订合作协议,明确股权和双方的权利义务,依据协议分享利益,并对医院实行法人治理结构改革,这是最被期待也最有争议的模式。医疗界人士认为,混合所有制合作需要兼顾公立医院的公益性和私立医院的盈利,这很难实现。

 

热背后的冷观察2

 

从“私”的角度看,PPP模式是民间资本的盛宴?

 

上世纪80年代,中国在一些基础设施领域以PPP模式吸收外商投资,不过因种种原因并未取得预期效果。2008年,随着4万亿刺激计划出台,PPP模式更是走入低谷。现在,PPP再度升温,民间资本在摩拳擦掌的同时,也需要充分考虑PPP的风险,对于PPP项目不妨看做是一场盛宴,但天下没有免费的午餐。

风险一:没有正式法律管理PPP项目。PPP的法律几乎空白,其他相关法律也有不适用甚至冲突的方面。PPP项目缺乏基本的法律依据。虽然2014年3月,全国人大法工委已经委托国家发改委,就民营资本进入基础设施开始立法工作。但离相关法律出台尚须时日。

风险二:中国基础设施、公共设施的收费资源并未市场化,是由国家发改委审定,如水费、电费等,如果价格不放开,根本不可能真正实施PPP。

风险三:前期投资大,回报周期长,PPP项目周期一般都很长,需要跨越若干届政府,动辄十年二十年,政治市场等因素变动大,后期运营收益有风险。

风险四:审批环节多,条条框框多,过程太复杂,目前的行政手续还没有专为PPP的通行开特别绿灯,有些项目在审批环节就夭折了。

风险五:一些地方政府为了推广PPP,往往给过高的承诺,但项目接手后又无法兑现,导致企业损失。150721160215

风险六:政治风险不能忽视,一些地方换届、新政策出台,都可能造成政府违反协议,使合作中止。政府契约精神的缺乏是近年PPP模式的主要问题之一。

 

从“公”的角度看,PPP并非地方政府的“提款机”

 

应该说PPP模式是地方政府的无奈之举,显然如果一个地方有钱,是不愿意采用PPP模式的,但是采用PPP模式也不是找到了“提款机”,在资金问题上万事大吉了。传统的BT模式(建设-移交)很大程度上已沦为地方政府的融资工具,财政部人士明确表示,PPP模式要避免重蹈BT的覆辙。

1、地方政府切忌一哄而上,如像此前那样,把投融资平台用到“极致”不仅无助缓解地方债务风险,还可能带来新一轮危机。

2、警惕夸融资功能,PPP不公是融资工具,更是一种新的管理方式,对政府的管理能力也提出了新的挑战。

3、旧的政府融资平台没有控制住,却又出现新的敞口,新旧平台可能再次引发地方政府性债务规模的膨胀,带来新的风险隐患。

4、PPP的潜在风险不容忽略,PPP方式能够巧妙地将建设成本隐藏起来。在当前地方债的压力尚未缓解,部分地方后续资金不足,缺钱状态突出的情况下,如果地方政府通过PPP模式,走表外业务,再次大搞土木工程,最后反使地方债更加严重。

 

热背后的冷观察3

 

来自法律政策层面的困惑

 

1、授予特许经营权的困惑

法律条款:2012年2月1日《中华人民共和国招标投标法实施条例》第9条9款的规定:除招标投标法第66条规定的可以不进行招标的特殊情况外,有下列情形之一的,可以不进行招标:(三)已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供;……。

现实问题:既然有通过招标方式选定的,就有不通过招标方式选定的特许经营项目。因此,招标并不是获得特许经营权的唯一方式。然而,对于通过招标方式授予特许经营权的项目,如何操作,尤其是投资人的资格和条件,招标文件的内容编制,评标标准和办法,显然与我们的招投标法法律体系主要规定的工程以及与工程相关的招标投标活动是不同的,如何合法地通过招标方式选择特许经营者,国家没有明确的操作和实施细则。对于不通过招标方式授予特许经营权的项目,如何操作,到目前为止,仍没有国家法律层面的规范。

2、投资人对设立的项目公司的责任承担

法律条款:依照2006年1月1日起施行的《中华人民共和国公司法》第3条的规定:……公司是企业法人,有独立的法人财产,享有法人财产权。公司以其全部财产对公司的债务承担责任。有限责任公司的股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任;……

现实问题:纵观我们既有的PPP项目实践,投资人在确定或中标后,基本都会设立一个有限责任公司,即项目公司(SPC或SPV),以项目公司的名义开展PPP项目。据此,投资人对于其设立的项目公司应该承担有限责任,然而实践中,要求投资人对于其设立的项目公司承担无限连带责任的法律依据何在?

3、风险分担机制不完善。PPP模式能否成功在很大程度上取决于能否辨识各种风险并合理分配给参与方共同分担,而目前国内环保PPP项目的风险分担机制严重不完善。

4、PPP项目的土地使用权能否获得,如何获得

法律条款:根据中国现行法律,经营性土地使用仅必须通过招标、拍卖、挂牌等方式获取,必须严格执行《招标拍卖挂牌出让国有土地使用仅规定》和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用仅规范》规定的程序和方式。

现实问题:特许经营权的获得,并不能保证项目公司获得土地使用仅。授予特许经营权的招标,能否与土地使用仅的招标拍卖挂牌程序统一?另外2001年国土资源部发布的《划拨用地目录》是否可以适用PPP项目?国务院1990年发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》如何适用于PPP项目?

5、融资方式单一

法律条款:2009年银监会《项目融资业条指引》第三条 ……(三)还款资金来源主要依赖该项目产生的销售收入、补贴收入或其他收入,一般不具备其他还款来源。

现实问题:现在过度依赖以商业银行为主导的间接融资,周期过短,难以适应公共的收益低周期长的特点。国际PPP项目经常采目项目融资,但中国目前尚未建立项目融资的金融服务体系,难以实现以项目本身收入和资产为质押的银行贷款,虽然银监会发布了《项目融资业条指引》,但实践中,以项目未来收益和资产为担保的项目融资方式非常少见。PPP项目具有投资额大、回报稳定、现金流好、经营期长等特点,最适合于建立产业投资基金,但目前无产业基金法,由于目前政策的限制,难以在短期内实现,在一定程度上限制了投资人的融资渠道。

6、PPP项目监管难题

法律条款:建设部2005年发布的《关于加强市政公用事业监管的意见》二、认真抓好市政公用事业监管的有关工作,(一)规范市场准入;(二)完善特许经营制度;(三)加强产品和服务质量的监督检查;……

现实问题:在PPP模式中,投资人主要追求的是经济利益,政府追求的是公共效益,如果政府监管不到位,投资人为了节约成本很可能会牺牲服务和产品质量。目前PPP项目监管的依据的《关于加强市政公用事业监管的意见》和2004年的《市政公用事业特许经营管理办法》,但由于没有实施细则,实践中可操作性不强,基本上形同虚设。

 

  热背后的冷观察4

 

PPP不是包治百病的良药

 

作为运用市场规则和社会力量优化资源配置的有效举措,政府层面及社会各界对PPP表现出了极高的热衷,但也必须清醒地认识到,PPP不是也不可能成为包治百病的良药,不是所有的项目都适用于PPP。

作为公共产品和服务供给方式的其中一种,PPP只是传统由政府主导的供给模式的补充而非替代。即使在PPP应用最为成熟的英国,采用PPP模式的项目投资最多时也才达到公共产品和服务支出的22%,而韩国明确规定PPP项目不得超过公共产品项目的10%。因此,对PPP过度追捧,特别是片面夸大其融资功能并不可取。

谈冷静对待PPP热潮,并非是给PPP模式泼冷水,也绝非要否定从中央到地方推广PPP的努力和成果。恰恰相反,笔者也一直亲身参与和致力于PPP模式的推广应用。推广PPP不仅是微观层面的“操作方式升级”,更是宏观层面的“体制机制变革”。只有在热潮下不迷失,冷静正视和解决前进中的问题,避免大干快上的运动式推进,着眼长远而全面的顶层设计,才能为PPP在中国的长期健康发展,提供制度保障和成果预期。

 

 

海外观察

 

PPP模式:他山之石可攻玉

 

从上世纪90年代起,PPP模式应用便在世界范围内开始推广普及。随着PPP模式的不断完善和发展,无论运用范围,还是应用成效和进展,国外的PPP模式已形成了良好的发展循环套路,以欧美等发达国家的PPP项目规模和管理水平发展最快、成就最高。

 

市场成熟度最高的国家

 

英国:项目推广已形成规范体系

作为PPP模式概念的最早倡导者,上世纪90年代起,英国便利用PPP模式将改革的触角投向了公共服务领域。目前,英国的PPP模式推广已形成了较为规范的体系,不仅包括多家参与机构,而且基本形式囊括了服务合同、特许权项目、合资项目以及投资项目管理等内容。此外,英国还建立了“电力供应管制办公室”“自来水服务管制办公室”“国家江河管理局”,为规避垄断经营,还在相关民营产业颁布了规定。据英国权威数据显示,PPP市场化模式不仅能节约5%~20%的费用,而且在项目运作实施阶段还能大大缩短时间。

意大利:注重商业模式,挖掘项目长期价值

以澳大利亚墨尔本新会议和展览中心的建立为例,这是澳政府运用政府与社会资本合作(PPP)模式,对健全文化市场体系的一次成功探索案例。该项目定位于世界级的具有多重功能的公共活动场所,项目建设于2006年5月开始,2009年7月1日投入使用,即使在金融危机时期,全国经济严重衰落的不利局面下,会展中心仍成功举办了900多次会议。

巨大的经济效益,令人深思。分析发现,澳政府在项目运作过程中,首先关注的便是前期准备工作的完善,不仅合理安排准备时间,而且也不断完善了商业模式。项目还充分利用了原运营方——墨尔本会展信托公司的经验,制定了连续性沟通策略,有效防止和规避了可能出现的延误问题。此外,这一案例还告诉我们,一个成功的PPP项目,应兼顾项目周边区域的商业开发,这对于挖掘项目长期价值,并进一步带动周边地区经济发展具有十分重要的意义。

 

市场成熟度较高的国家

 

美国:充分发挥合作管理工具的优势

从2003年开始,美国政府便着手在七个州建立PPP单位,其主要功能是制定政策和业务咨询,以促进全美的PPP发展和完善工作。为此,美国很多专家学者还特别建议,要加快成立联邦级的PPP单位,为全美PPP应用和发展助力。

从美国最著名的四大职业联赛俱乐部所拥有的82个体育场馆的31%,到风靡全美的保障房建设,PPP模式在美国的成熟度不得不受人关注。以保障房PPP模式为例,为实现保障房可持续发展,在总结公共住房及联邦资助私人建房的经验教训基础上,美国政府在PPP模式中认真分析了政府机构、投资商、非营利组织的各自优势,并将其优势得以充分发挥。由此可见,PPP模式不单单具备融资功能,而且更能充分发挥合作管理工具的优势,这点对于构建中国保障房PPP模式来说,政府投入低成本甚至无成本建设资金仍是关键。

日本:“骨太方针”的蝴蝶效应

受欧美等国影响,日本的PPP模式所获得的成果要归功于对英国的PFI理念的借鉴和发展。PFI通常被称之为“私人主动融资”或“私人融资计划”,属PPP范畴,偏重于强调社会资金的主动介入,即利用私有资金从事基础设施的开发及运营。日本PPP模式今日的成果,首先得益于日本政府的支持和推动。早在2001年6月,小泉内阁内阁会议,便就公共服务领域向社会开放的问题制定并通过了“骨太方针”,不仅极大调动了社会参与的积极性,而且也提高了行政效率和日本全国的公共服务的质量。

德国:以人为本的德国智慧城市

智慧城市还是个新事物,且全世界并不存在公认的样板。相比之下,德国智慧城市建设水平虽未必强于国内,但其相关做法与经验还是值得我国及世界各国借鉴和学习的。建设上,德国政府一般选择政企合作的PPP模式,这一点对我国来说,便意味着城市建设过程中,政府不能大包大揽,对某个项目要认真调研,并将建设内容及如何建设等细节应交由市场完成。而且德国将“以人为本”理念与智慧城市建设的充分融合和体现,如德国政府在智慧城市项目策划阶段,会在考虑当地实际的情况下,选派若干志愿者切身体验,而后就其意见和建议完善方案内容。

 

其他国家和地区对PPP应用范围的相关规定

 

国际社会上更主流的做法是通过强调PPP项目的一般特点,以及PPP是否能够更好地提供物有所值这两点来反映出PPP的适用范围,这对我国的PPP立法具有借鉴意义。

规定方法 国家 法规 适用范围
列举法 柬埔寨 《柬埔寨王国关于 BOT合同的法规》 只有柬埔寨发展理事会或柬埔寨王国政府授权的单位宣布的基础设施项目才是BOT合同的客体。该类基础设施包括下列项目:电厂、道路、高速路、港口、电讯网、铁路、民用住宅、医院、学校、机场、体育场、旅游饭店、新建城市、水电站、水坝、工厂、净水厂及垃圾处理
台湾 《促进民间参与公共建设法》 交通建设及共同管道;环境污染防治设施;污水下水道、自来水及水利设施;卫生医疗设施;社会及劳工福利设施;文教设施;观光游憩重大设施;电业设施及公用气体燃料设施;运动设施;公园绿地设施;重大工业、商业及科技设施;新市镇开发;农业设施。
物有所值比较法 新加坡 《PPP手册》 政府采用资源最优的方法决定是否采用PPP,即将PPP采购方法与政府传统采购方法进行比较,如果PPP更加物有所值,政府就会采用PPP。
澳大利亚 《全国PPP指南(National PPP Guidelines)》 对于公共产品中的核心服务(不同项目的判断标准不一样,没有提出界定)只能由政府提供,但是非核心服务可由私营部门提供,PPP也可适用于非核心服务,但要体现物有所值。
欧盟 《PPP成功指南》 决定物有所值的因素有:减少的全寿命期的成本、更好的风险分担、更快的完工、改善的服务质量。
美国 《建立PPP项目工具(Establishing a PPP Program Toolkit)》 分析方法主要有流量和收益研究(针对收费公路的)、风险评估、初步设计和成本估算、经济可行性研究和物有所值分析,其中物有所值评估是把考虑了风险而调整后的项目全寿命期成本与公共部门比较因子PSC (Public Sector Comparator)进行比较,而PSC是用公共部门传统模式交付同样项目的基准成本,通过这个比较来确定项目是否适合应用PPP。

 

 

 

智库观察

 

在深化改革的大舞台上,PPP将扮演一个什么样的角色?无外乎有两种结果——或将独领风骚,或将黯然退场。没有人希望后一种情形的发生。

 

   高层定调

 

要大力创新融资方式

李克强   国务院总理

要大力创新融资方式,积极推广政府与社会资本合作(PPP)模式,使社会投资和政府投资相辅相成。优化政府投资方向,通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等,优先支持引入社会资本的项目。创新信贷服务,支持开展排污权、收费权、购买服务协议质(抵)押等担保贷款业务,探索利用工程供水、供热、发电、污水垃圾处理等预期收益质押贷款。采取信用担保、风险补偿、农业保险等方式,增强农业经营主体融资能力。发挥政策性金融作用,为重大工程提供长期稳定、低成本资金支持。发展股权和创业投资基金,鼓励民间资本发起设立产业投资基金,政府可通过认购基金份额等方式给予支持。支持重点领域建设项目开展股权和债券融资。让社会投资涓涓细流汇成促发展、增福祉的澎湃浪潮。(在2014年10月24日主持召开的国务院常务会议上的讲话)

 

财政部部长楼继伟

  对于未来PPP模式的发展,财政部将着手研究三方面的具体操作问题,包括研究明确“建设什么”的问题,尽快梳理建立PPP项目库;研究明确“如何管理”的问题,建立健全循序渐进的PPP模式法律体系;研究明确“怎样支持”的问题,营造良好的PPP模式运作环境。

基础设施投资是此次财长会讨论的重点,各方同意应进一步通过PPP等融资方式吸引长期融资和撬动民间资本,解决目前亚太地区巨大的基础设施融资缺口。楼继伟说,财长会上有关亚太区域基础设施融资话题的讨论最为激烈,几乎占了近一半时间,核心是讨论倡导政府与社会资本合作的“PPP模式”。PPP(Public-Private Partnership)即“公私合作关系”,是公共基础设施项目的一种筹资模式。 (在第21届亚太经合组织(APEC)财长会新闻发布会上)

 

重庆市市长黄奇帆

 

搞好PPP改革,必须遵循五个原则

一要利益共享,所有PPP项目都要保证政府公共服务部门、民营企业以及社会投资者利益共享;二要风险共担,一旦有风险,投资相关各方一起承担;三要公共利益最大化,必须要充分体现和照顾公共利益;四要兼顾社会效益和经济效益,否则难以吸引社会投资;五要保证社会投资者有合理收益,投资者有盈利而无暴利。

搞好PPP改革,要根据不同项目实际情况,厘清五个边界条件

一是市场定价项目,能够真正实现市场化收费的公共基础设施项目,就可以大力搞PPP。二是政府指导价项目,收费达不到完全市场化要求,但具备价格调整空间的公共服务项目,可以逐步调整价格,使项目得以实现收费平衡。三是购买公共服务,对价格在相当长一段时期内不能一步到位的公共服务,可实行政府公共采购。四是资源配置来补充,对一些投资量大而收益低甚至免费的公共项目,政府要进行资源配置或财政补贴。五是PPP项目要确定合理的收益上下限。

推进PPP改革,会遇到各种各样的问题,需要做好五个防范

一是防范形似而神不似,名为PPP,实际上让政府背上高息债务;二是防范社会投资者利用公共服务的自然垄断乱收费、高收费;三是防范在不同区县、不同地区的同一类项目,因标准不统一导致价格、收费混乱;四是防范由于操作不阳光、不透明导致灰色交易发生;五是社会投资者如果出现经营危机,影响公共服务项目不能正常运转时,防范政府部门撒手不管、缺乏应急措施。

 

著名财经专家、财政部财政科学研究所原所长贾康

 

近年来,在应对全球金融危机的过程中,中国地方政府债务规模大幅度攀升。为防范地方财政风险,决策层已提出增加债务信息透明度、建立风险预警机制、以“阳光举债”机制规范政府融资行为、加强监督管理等对策。除此之外,还有必要运用公私合作伙伴关系(PPP)的机制创新,针对适合项目选择性地适当降低地方政府债务规模,化解地方政府债务风险。这一转变所带来的机制创新,伴随着非政府资金对于地方政府债的替换,并不会减少基础设施的建设和公共服务的提供,还会产生若干正面效应。公私合作伙伴关系机制在治理地方政府债务方面的潜力可观。PPP具有三大特征,第一是伙伴关系,这是PPP最为首要的问题。第二个特征是利益共享。第三个特征是风险共担。在PPP中,公共部门与民营部门合理分担风险的这一特征,是其区别于公共部门与民营部门其他交易形式的显著标志。例如,政府采购过程,之所以还不能称为公私合作伙伴关系,是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险。而在公私伙伴关系(PPP)中,公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险,而让对方承担的风险尽可能小。一个明显的例子是,在隧道、桥梁、干道建设项目的运营中,如果因一般时间内车流量不够而导致民营部门达不到基本的预期收益,公共部门可以对其提供现金流量补贴,这种做法可以在“分担”框架下,有效控制民营部门因车流量不足而引起的经营风险。与此同时,民营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责,而这个领域,却正是政府管理层“官僚主义低效风险”的易发领域。由此,风险得以规避。

 

 

  微博热议

 

    京悦-王少华律师     今天一个客户和我提到,当地政府已经不能财务原来的BT或者BOT模式了,要采取PPP模式。私营资本和政府合伙,这事靠谱吗?会不会把私营资本拖死?或者把政府参与者送进贪腐大军?边研究,边担心。2014-12-30 22:20

    叶评论  中央给民营企业企业进一步放开的重大措施之一,是鼓励混合所有制。国际上也时兴PPP模式即公私合作制,但主要用在大型基础设施建设方面,而国内则用在一般性地产业上。2014-12-29 11:15

    叶青  湖北发改工作会:2015年将掀起一番PPP建设热潮。大量基础设施和公用事业项目,将采用PPP模式创新融资,引入社会资本。政府和社会资本合作模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系机会2014-12-28 18:04

    财科所孙洁  建议:推广PPP模式,目前应当重点采用三种形式:可以向使用者收费的项目采用BOT\TOT(新建项目用BOT,已经有项目用TOT);不可以向使用者收费的项目采用BMT。BMT:建设维护移交;BOT:建设运营移交;TOT:移交运营移交。2014-12-28 17:49

    尔东无欲PPP模式的顺利实施,不仅需要行政推动、法律保障和制度设计,还需要“柔软”的文化支撑力。就PPP政企伙伴式合作关系而言,合作精神、契约精神和妥协精神是不能缺失的,这也可称之为PPP文化支撑三要素。2014-12-26 07:48

    知乎网网友   希望真正的PPP模式在国内真正的实施。希望未来改变城投公司绝对依赖贷款的模式、减少假PPP的BT模式;希望地方政府理性负债、完善预算监管;希望民营资本未来可真正从PPP中获得收益,PPP中的民营权益可以获得陆续出台的法律细则的保护。这样的经济发展模式才是健康的,才是克强总理和楼部长追求的。

 

  专家谏言

 

推进PPP模式需要前提条件和配套机制

 

■《长江商报》特约评论员 杨国英(中国金融智库研究员)

大规模推进PPP模式,如果没有前提条件约束和配套机制保障,其结果很容易适得其反,不但很难取得预期成效,还可能会导致乱象频出。

就前提条件约束而言,大规模推进PPP模式,须以切实遵守《预算法》为前提。一定要防止地方政府以推进PPP模式为理由,再度重启大规模的行政投资刺激。在近两年宏观货币政策和财政政策整体偏中性的情况下,仍然有兰州、延安、太原等城市大规模造城,而这些地方大多正是凭借BT模式、BOT模式进行杠杆操作。

其次,对于一些已经取消收费的领域或不适合商业营利的领域,应谨慎启动PPP模式,不能因为PPP模式的大模式推广而重启收费。比如,全国已普遍取消对二级公路的收费,如果地方政府通过PPP模式建设一条二级公路的话,那么,不收费则依赖后期运营收益的PPP模式根本玩不起来,收费则又与明令取消二级公路收费的既定政策相冲突。

就配套保障机制而言,大规模推进PPP模式,应首先完善相关法律体系。只有在健全的法律体系作保障的前提下,地方政府再通过建立全套的PPP项目标准化流程,才能真正化解社会资本参与PPP模式的犹疑,才能真正起到活跃PPP模式的市场环境,亦才能大幅减少因法律以及操作细则不明确、不清晰所引起的合作纠纷。

对于PPP模式这一商业模式在大规模推进之前,宜先行在少数城市就少数市政项目谨慎试点,不宜急切地大范围铺开,否则,很容易在缺乏经验教训的情况下,引发诸多意想不到的纠纷和乱象。我国推进PPP模式,在整体节奏上应遵循“稳步渐进”,在推进理念上应强调健全法律以及操作细则先行,在推进原则上应切实遵守《预算法》。 (根据《长江商报》4月3日内容整理)

 

随着有关中央部委的大力推动,PPP的热度逐渐升温,很多企业和地方政府对于上马PPP项目开始蠢蠢欲动。对此,清华大学教授、著名的PPP专家王守清提醒企业——

  PPP绝非天上掉馅饼;应该且P且珍惜

《新理财》:您对当下PPP项目现状主要担心什么?

王守清:目前,我国很多地方官员或者企业,并不理解PPP的概念和功能,以为PPP是一种能解决地方资金不足又可上项目的新方式。实际并非如此,PPP绝非天上掉馅饼。弄不好,又可能造成新的地方债务问题。

《新理财》:PPP热潮之下,目前主要存在着哪些问题?

王守清:其实只是关注热而已,这更像是一种虚假繁荣。目前,并未有新一轮PPP项目签约。对于企业,目前大多数都还处在观望状态。而很多地方政府,并不知道该如何操作,尚在学习和探讨中。

《新理财》:观望状态背后有什么更深层次的原因?

王守清:目前我国围绕PPP的法律制度建设仍不完善,与PPP相关的法规政策层次较低,多为国务院、地方性行政法规和规章,尚未有国家层面的立法,权威性不够。

《新理财》:PPP在制度、法规层面,有哪些问题亟待解决?

王守清:比如明确PPP的定义和适用范围,完善立项审批程序,特别是补充VFM(value for money,物有所值)评估,设立PPP机构协调不同政府部门和规范操作、完善与其他法律的衔接,建立风险公平分担机制等等。

《新理财》:在PPP项目中,企业和政府间的纠纷主要是什么原因造成的?

王守清:由于PPP模式多运用于一些大型项目,建设周期长,经营时间久,涉及的利益主体多元化,合同关系复杂。PPP项目参与方契约精神的缺乏,是造成冲突频现的一个主要原因。

《新理财》:从企业的角度来说,在参与投资PPP项目时,应该格外注意哪些风险因素?

王守清:PPP所应用的是公共产品或准公共产品,所以,企业在运作PPP项目的过程中,必须公平和合乎规范,兼顾公众利益,不能只是唯利是图。就目前而言,企业最应关注政府信用和违约风险。

(根据《新理财》2014年第8期 访谈内容整理)

 

民间思潮

 

同方股份董事长陆致成   作为老牌的科技企业,以信息、安防、节能环保等三大科技产业为主业的同方股份多次参与国家基础建设项目,先后参与高铁、热网等项目。对于企业而言,如何参与PPP项目有两条经验:第一条路是要有好的技术,因为技术是建设过程中必不可少的,还可以吸进金融机构投资共同承担大项目;第二条路是和合作伙伴在合作过程中,可以走股权结构多元化和投资主体多元化的方式,这样才能成为一种多赢可持续的商业模式。“可以说,目前政府推行PPP路线图,其实就是国家倡导的产业与金融要深度结合,而且科技创新要借助社会金融资本的力量。”

任志强  近日却将“炮口”对准了PPP模式,他在一次发言中表示,在PPP模式下建立的北京地铁四号线,政府没有通过董事会,就可以延长地铁线,增加站点和投资,而同时作为投资者并没有定价权,因而连年亏损。

来源:中国经营网 作者:王亚煌 2014-11-21

 

 

 

2014年是我国全面深化改革元年,伴随深化改革再次掀起热潮的PPP模式也走过了探路之年。在国家制度保障下、社会资本融入中、公众关注期望里, PPP模式将破除制约因素,进入全面践行的2015年。

很多人预计2015年将是PPP项目大量涌现的年头。

 

期待2015

 

新常态下,PPP能否成为新动力?

 

此前的2014年,是极为不平凡的一年。“深改元年”这一新词屡屡见著网络和各种媒体,媒体敏锐地洞察到中国的发展又遇到新的临界点,而“新常态”的提出,标志着高层决策者为未来的发展定下了基调。在新的发展时代PPP能否成为改革攻坚阶段的撬动点,见证者拭目以待,实践者跃跃欲试。因此总结前20年的经验教训,对今后推广使用PPP模式至关重要。

目前各地PPP计划规模很大,但还只是“虚热闹”,PPP真正推广,成为发展建设的重要方式还有许多难题需要理清。

 

1问:创新机制,PPP能否担当大任

 

因此推进PPP机制创新,要与十八届三中全会全面改革部署联系在一起来把握,这是一个战略层面的问题。

在全面深化改革的大局中,PPP无疑成为有效的创新机制,契合“使市场在资源配置中起决定性作用”改革精神,被视为化解地方债务风险、为新一轮城镇化筹资的重要手段。若仅是将PPP作为融资工具,或是传统项目融资的变通手法,PPP很可能只是昙花一现,而合理的风险分担机制则是PPP模式成功实施的核心和关键。与BOT等模式不同的是,PPP在项目初期就可以实现风险分配,由于政府分担一部分风险,使风险分配更合理,减少了承建商与投资商的风险系数。同时PPP打破了引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制,可适用于城市各类市政公用事业,如道路、铁路、机场、医院、学校等。在项目实施中,政府可以从繁重的事务中脱身出来,从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色,从而保证质量。

PPP模式充分发挥政府部门和民营企业各自的优势,即把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与民营企业的创新精神、民间资金和管理效率结合到一起。对政府而言,PPP模式助于缓解地方融资困难,减轻政府债务负担,高效率完成项目;对企业而言,参与公共领域项目利于提高专业化程度,拓宽发展空间,进行战略化转型。

 

   2问: PPP模式推广难处在哪?

 

对于地方来说,PPP的运用首先是经验的欠缺,在基层,PPP项目应用和管理经验十分缺乏,一但项目失败,损失的不仅是企业,政府面临的损失可能更大。例如,2003年,某集团出资1.2亿收购齐齐哈尔市自来水公司68%的股份。入主后,市民发现家中自来水发黄、发黑,据媒体调查称,该集团将地下水改为采用地表水,并涉嫌篡改水质检测报告。此后,虽有官方检测辟谣,但公众仍对“齐黄水”数次抗议乃至上访。2009年,该集团更是率先响应国内城市水价上涨风潮,把居民用基本水价从每吨3.7元上调到每吨4.2元,超过当时的北京、上海,一举成为全国最贵。在市民的反对声中,2011年,该集团股份被中国水务投资公司收购,在当地人眼里,是“政府被逼无奈又给买回去了”,该集团在这次交易中“大赚一笔”。这种结果,政府损失,百姓不满,这样的结果是政府不愿看到的。

其次是法律规则还不够明确,即使是在PPP全国领先的江苏,这次财政部30个示范项目独获9个。相关人士也表示,PPP的方向是对的,但仍需要更高层面的法律对PPP的规则、参与各方的权利义务加以明确,目前的文件层级较低难以打消社会资本疑虑,因此目前社会资本对参与PPP还不是很活跃,很多还在观望。然而目前相关立法工作仍处于前期阶段,短期难以推出。

最主要的还有利益问题,社会资本参与PPP的合理回报率确定目前是个难题,对于投资商来说,如果没有高回报,是不会投资PPP项目的,而真正收益可观的项目从来都不缺资金。只要地方政府有足够的财力或是能解决银行贷款问题,根本就无须便宜“外人”。在此情况下,24国务院常务会议提出了一些提高PPP吸引力的细化方式。会议强调,要优化政府投资方向,通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等,优先支持引入社会资本的项目。

 

3问:拿来主义,如何适应中国特色?

 

中国与其他各国的具体情况不同,在PPP的应用中需要结合我国的具体国情,探索具有中国特色的PPP发展模式。中国的国情决定了政府在PPP模式中要有更多的转变,更需要灵活性与适应性。

PPP模式下,政府应该适应从决策者和投资者向合作者和监督者的转变,要承认,资本本性的逐利性,想要在盈利性相对较弱的公共品投资中引入民资必然要考虑到民资进入后的回报问题。因此在PPP过程中,政府的责任主要是调节进入资本的盈利空间,一方面要保持项目回报率的吸引力,另一方面许多项目投资都带有公益性, PPP模式既要避免政府把社会资本当成提款机,也要避免资本把公有资本当成再分配的大餐。

在公私合作的过程中,需要塑造法治与契约精神。PPP模式被看好的原因在于,政府与社会主体(企业)建立“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系,可使政府财政负担减轻、社会主体投资风险减少。但是如果为了“招商引资”,对企业承诺过高收益率,项目运营后,政府负担不了这么大的支出压力,项目收益就难以保证,出现政府与企业“双输”局面。

政府要调试自己的心理,在与企业之间的合作不能一直处于强势,不能用传统的体制、官位去管,要以契约精神和法律意识,履行在PPP项目中的义务。而企业在与政府进行合作时,诚信是第一要素。不能因为项目不赚钱,就丢给政府,企业同样要有契约精神。

 

   4问:政企如何风险共担

 

PPP模式是政府与民间资本的“共舞”,政府得到服务,企业得到利润,共同分享利益,自然风险也要双方共同承担。在风险分担问题上,一般来讲政府部门需要承担的风险主要是宏观上的风险,比政治政政策类风险,部分法律风险等,私人承担的风险主要有融资风险,供给风险,自然条件风险等,而市场风险是不是由政府和私人共同承担并无定论,在实际应用中,最好的方法是共同承担市场风险的收益和损失。如果由私人部门承担全部市场风险,那么除非象刺桐大桥那样没有考虑若干年后的市场风险,否则PPP项目在谈判过程中就可能夭折。因此政府部门在设计风险分担结构时要考虑项目方案的吸引力,一个合理的风险分担结构是一个项目方案是否具有吸引力的关键。通常可根据各方获利多少的原则考虑相应承担的风险。

确定风险分担后,良好的监管构架和监管能力的执行,是一个项目得以顺利完成以及未来的运营顺畅的重要环节。PPP项目时间跨度长,即使是前期合作,运作经营都没有出现问题,也不意味着可以高枕无忧,后期的监管同样不能忽略。

 

 

虽然有诸多风险,但PPP模式仍是促进公共事业基础建设的一种好模式,从PPP的热度,可以看出高层决策者的决心之坚,力度之大。面对PPP,需要抱有怎样的态度和作什么样的准备——

 

用好PPP这把双刃剑

必须有效解决可能发生的“三个可怕”

 

目前,全社会都在大力推行城镇化PPP模式,但也面临诸多考验。比如,如何达到利益共享、风险分担目标,坚持公共利益最大化原则,形成有效激励约束机制,确保PPP项目社会效益和经济效益都有所提高;如何形成科学的定价机制,实现项目利益分配“盈利但不暴利”;如何消除PPP模式的法律、政策层面的障碍、制定规范性标准,设立专职管理机构。具体讲,推广运用城镇化PPP模式,必须深刻认识与有效解决现实中可能发生的“三个可怕”。

1——来自于政府如廉江中法供水厂项目中, 双方签订的合作经营廉江中法供水有限公司合同 , 履行合同期为30年。但合同有几个不合理问题: 一是供水量。合同约定廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不得少于 6万立方米, 并逐渐递增。而当年廉江市的消耗量约为 2万立方米, 如此大量差使得合同履行失去了现实可能性; 二是水价。合同规定起始水价为 1. 25元人民币,水价随物价指数、银行汇率的提高而递增。而廉江市每立方米水均价为 1. 20 元, 此价格自1999年 5月 1日起执行一直未变。脱离实际的合同使得廉江市政府和自来水公司不可能履行合同义务, 该水厂被迫闲置, 谈判结果至今未定。

2——来自于市场市场收益风险对项目的影响非常大,如杭州湾跨海大桥项目开工未满两年, 在相隔仅 50公里左右的绍兴市又兴建了杭州湾大桥,致使该项目面临收益不足风险。鑫远闽江四桥也有类似的情况, 福州市政府曾承诺, 保证在 9 年之内从南面进出福州市的车辆全部通过收费站, 如果因特殊情况不能保证收费, 政府出资偿还外商的投资,同时保证每年 18% 的补偿。但是 2004 年5月福州市二环路三期正式通车, 大批车辆绕过闽江四桥收费站, 公司收入急剧下降, 投资收回无望, 而政府又不予兑现回购经营权的承诺, 最后只得走上仲裁庭。

3——来自于政府与市场的恶意合作。香港某公司投资兴建的沈阳H水厂 BOT 项目, 约定的投资回报率第 2- 4 年, 18.50%; 第 5- 14年, 21% ; 第15 - 20年,11% 。如此高的回报率使得沈阳自来水总公司支付给H水厂的水价是 2.50元/吨, 而沈阳市1996年的平均供水价格是 1.40元/吨。到2000年, 沈阳市自来水总公司亏损高达 2亿多元。这个亏损额本来应由政府财政填平, 但沈阳市已经多年不向自来水公司给予财政补贴了。沈阳市自来水总公司要求更改合同。经过数轮艰苦的谈判, 2000年底, 双方协议由沈阳市自来水总公司买回香港公司在H水厂所占股权的50% , 投资回报率也降至14% 。这样变动后沈阳自来水厂将来可以少付两个多亿,此项目因涉嫌腐败问题最后以失败告终。

 

PPP涵盖融资、投资、管理、运营等广泛内容,被看作是化解地方债务风险和破解城镇化资金问题的利器,有利于增加资金来源渠道、提高管理质量和效率、促进城镇化健康快速发展。

 

 “PPP引擎”,能否拉得动新型城镇高速列车?

建议:“七步走”

 

成功的PPP项目是各方共赢、可持续的。而世界上应用PPP模式比较成功的国家中,企业追求的是长久、稳定、持续的收益,而非一时的暴利。公众利益是首位的,

“如果企业只想赚取暴利,不适合参与PPP,因为PPP的应用领域是公共产品和服务,政府必须考虑公众利益。

1加强对PPP模式的了解。PPP在中国被应用的时间不长,范围也不广,许多人并不了解PPP,地方政府也缺乏PPP项目经验。甚至中小城市的市长、副市长、县长觉得,把PPP交给企业就失去了对企业的控制力。此外,老百姓的利益是不能不考虑的重要因素。要有公众参与机制绝对不要为用PPP而PPP。对企业来说,法制没解决、政府信用问题没解决,钱投进去可能血本无归,和政府发生争议怎么解决问题。加强对PPP模式的了解,学习借鉴成功和失败的经验很重要。

2进行充分的市场调查和预测工作。在计划一个PPP项目前,要做好充分、科学的市场调查,民营机构不要将政府的承诺作为市场的实际需求, 如果政府承诺偏离实际市场需求将会产生守信风险。公共部门也 要独立的进行市场的调查工作, 不要盲目接受民 营部门的市场预测,应掌握准确的决策信息是PPP的关键。

3科学决策。不是所有的项目都可以采用PPP模式。采用PPP模式的项目,必须符合降低成本、提高效率、改善公共服务的要求。对于项目特性和预期服务质量具有不确定性、难以明确项目要求,或者难以明确划分风险的项目,不应采用PPP模式。

政府要选择适合做PPP的项目,不能想用PPP来解决原来不能解决的问题,把PPP看成解决一切问题的钥匙。即使一个项目适合做PPP,还要对比通过哪一种类型的PPP来做更加合适。

4私营机构要摒弃投机心理。作为私营机构不要对PPP项目抱有投机心理,利用政府部门缺乏专业知识的弱点签订不平等的合同,缺乏公平的合同在以后的执行过程中很容易造成 政府出现信用风险。损失是双方的。

5制订公平合理的风险分担机制建立公平合理的风 险分担机制。对于政治风险、法律变更和配套设 施服务方面的风险, 政府部门的控制力强于民营 机构,,应由政府部门提供担保。融资风险、市场风 险等,,项目公司更有控制力, 而且与其收益相关, 应由项目公司承担。不可抗力风险由于各方均没 有控制能力, 所以应由各利益相关方通过设计有 关机制 比如调价、可变特许期等共同 共担。

对于政府,为PPP立法,保障PPP的正常规范,是职责所在。PPP范围的界定;明确政府部门和私营部门各自的权利和义务;PPP项目的采购程序;PPP合同的修改、退出机制以及纠纷处理机制等。更具体的比如规范PPP合作合同,协议文本。还要在财政预算、土地使用、融资机制等方面做出相应变革。推动PPP的发展。

6建立专业PPP管理协调机构。发达国家的经验表明,专门的PPP管理机构对于规范政府行为,减少多头管理,提升PPP项目运行效率等有着非常重要的作用。从我国的国情出发,可以在中央层面建立专门的PPP管理机构,加强统筹协调的作用。PPP管理机构可以致力于提高PPP项目的透明度,积极向公众宣传,争取社会公众了解和支持,努力减少项目建设和管理中的权钱交易、利益输送等行为。健全绩效考核机制。在现行政府绩效评估机构基础上,逐步建立PPP项目评价体系。

连接:令人期待的“中国PPP中心”

财政部相关人士向《中国经济周刊》透露说:“当前,亚太地区正在发展具有一定市场成熟度的基础设施项目,作为其中一项进展,中国财政部正在建立中国PPP中心。这一进程有助于推动亚太地区PPP中心网络建设。”

记者了解到,未来的中国PPP中心有六项主要任务和职责目前中国财政部已经建立了一个跨司局PPP工作领导小组,负责PPP的规则制定与管理,领导小组由财政部七个司局组成,包括金融司、预算司、国库司、经济建设司、国际司和中国清洁发展机制(CDM)基金管理中心等。

7加强人才培养。PPP在中国的发展不在一朝一夕,是长期的过程,PPP的复杂性决定其对专业人才的需求只会越来越大,加紧专业人才培养十分重要, PPP模式需要懂经济、法律、财务、合同管理和专业技术等各方面的人才。我国在工程建设领域拥有大量的技术人才,但是缺少按照国际惯例进行工程项目管理的人才。因此要着重加强人才的培养。才能增强民营企业或外商的投资信心,确保项目立项、签约、实施能够高效率地完成。